Face à un déficit de 19 milliards d'euros, le mégaprojet Rail Baltica est-il condamné ?

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Les bureaux nationaux d'audit de trois pays européens - l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie - ont publié un rapport d'audit conjoint et un communiqué de presse qui mettent en doute la faisabilité financière du projet de chemin de fer transcontinental Rail Baltica, affirmant que le coût initialement prévu a été multiplié par quatre en sept ans et pourrait entraîner un déficit compris entre 10 et 19 milliards d'euros (11 à 20 milliards de dollars).

Rendu numérique d'un train Rail Baltica Rendu numérique d'un train Rail Baltica (Image : Rail Baltica)

Le rapport indique qu'un déficit de financement de deux ans prévu en 2027-28 par l'Union européenne « aggrave » la situation, ce qui nécessitera des contributions des trois pays pour compenser.

« D’après les estimations des trois institutions supérieures de contrôle des finances publiques, 19 milliards d’euros supplémentaires sont nécessaires pour achever le projet Rail Baltica dans son intégralité », indique le rapport conjoint. « Compte tenu des derniers budgets de projet dans chaque pays et des fonds déjà alloués, 2,7 milliards d’euros sont nécessaires en Estonie, 7,6 milliards en Lettonie et 8,7 milliards en Lituanie. »

En termes clairs, le rapport indique que l’achèvement du projet dans son ampleur actuelle n’est pas une certitude, et peut-être même improbable.

« Le financement ponctuel est menacé non seulement parce que les coûts estimés ont augmenté, mais aussi parce que la période de financement actuelle de l’Union européenne se termine en 2027 », expliquent les auditeurs. « Comme la prochaine période de financement débutera en 2028, il y aura probablement un déficit de financement pour les années 2027-2028. »

Le projet Rail Baltica vise à intégrer les États baltes au réseau ferroviaire européen, le long d'une ligne de 870 km reliant Helsinki en Finlande et Tallinn en Estonie au nord, jusqu'à Varsovie en Pologne plus au sud. Un consortium composé d'Eiffage, Budimex et Rizzani de Eccher a remporté en mai un contrat de près de 4 milliards d'euros pour un tronçon de 230 km de ligne.

À l'intérieur de leurs frontières, selon le plan initial, l'Estonie devait construire 213 km de voies ferrées, la Lettonie 265 km et la Lituanie 392 km.

Réduire la portée de Rail Baltica

Pour éviter un casse-tête financier, les trois gouvernements baltes devraient probablement accepter une portée réduite pour le projet Rail Baltica.

« Pour gérer le budget accru et le délai strict pour rendre le chemin de fer opérationnel d’ici 2030, les gouvernements d’Estonie, de Lettonie et de Lituanie se préparent à réduire l’ampleur des travaux à réaliser d’ici 2030 et ont mis l’accent sur la construction de la ligne principale du chemin de fer », indique le rapport. « La réduction de l’ampleur (la première phase) signifie que les arrêts locaux seront soit construits avec une fonctionnalité minimale, soit construits plus tard, et qu’un seul ensemble de voies sera construit au lieu de deux dans certaines parties du chemin de fer. »

Au total, les auditeurs estiment que la réduction du périmètre pourrait permettre aux trois pays d'économiser 10 milliards d'euros. Ils ajoutent qu'ils ne comptent pas sur un quelconque financement du programme Connecting Europe Facility, principal outil de financement du projet.

Aux problèmes financiers s'ajoute que le projet accuse déjà près de cinq ans de retard.

« La construction et la mise en service du chemin de fer étaient prévues pour fin 2025 », indique le rapport d’audit. « Le retard général est principalement dû à des retards consécutifs dans les processus de conception et de planification territoriale, qui affectent également l’avancement de l’acquisition des terrains. »

Même si la première phase du projet est achevée d'ici 2030, les auditeurs estiment qu'il existe un risque que les trains ne puissent pas circuler avant l'année suivante.

« Il faut reconnaître que le coût d'acquisition des trains ainsi que celui de l'entretien et de l'exploitation du projet ne sont pas inclus dans le budget du projet et ne peuvent être financés par des fonds de l'Union européenne », ont déclaré les auditeurs.

La réponse de Rail Baltica

En réponse au rapport, Rail Baltica a déclaré que le projet avait « considérablement évolué » depuis son analyse coûts-avantages de 2017 en raison d'une inflation de 40 % dans les États baltes entre 2017 et 2022, d'une extension de la portée et de données plus précises.

Elle a affirmé que les bénéfices économiques du projet dépasseraient les coûts, pour un total de 48 milliards d'euros pour les États baltes et qu'elle recherchait « diverses sources de financement », y compris des investissements privés et des prêts, en fonction du prochain budget de l'UE.

En décomposant les augmentations de coûts, elle attribue 31 % de l'augmentation aux réductions de coûts plus élevées dues à l'augmentation de la portée du projet entre 2017 et 2023, qui comprenait des connexions de mobilité régionales supplémentaires, des changements dans les normes techniques et des améliorations de la sécurité et des performances.

Plus de la moitié de cette augmentation (51 %) est due à des données plus précises sur les coûts en raison des avancées en matière de conception, et 18 % est due à des « exigences et facteurs externes supplémentaires », à des réglementations techniques institutionnelles, à des spécifications techniques d’interopérabilité et à d’autres changements.

En prenant en compte une inflation de 40 %, les facteurs de coût ajouteraient 19 % pour les changements de périmètre, 30 % pour les imprévus et l'avancement de la conception et 11 % pour les exigences externes supplémentaires, a-t-il indiqué.

Rail Baltica a ajouté que la gestion des risques et du changement fait « partie intégrante de la gestion de projet ».

L'importance du projet dans le contexte de la guerre en Ukraine a également été soulignée, ajoutant : « Depuis le 24 février 2022, la nécessité d'une Europe bien connectée est devenue plus évidente que jamais. Rail Baltica, traditionnellement évoqué en termes de transport de passagers et de marchandises, est désormais reconnu comme crucial pour la mobilité militaire sur le flanc oriental de l'OTAN, en particulier à la lumière de la situation géopolitique actuelle. Selon le rapport publié par les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) d'Estonie, de Lettonie et de Lituanie, les organisations de livraison de Rail Baltica, ainsi que toutes les personnes impliquées dans la construction de Rail Baltica, continuent de coopérer, cherchant à trouver et à mettre en œuvre des solutions optimales pour achever cette connexion ferroviaire de la manière la plus rentable, en respectant tous les paramètres d'interopérabilité convenus et dans les délais les plus courts possibles. »

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